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Evolução do Mercado de Concessões Públicas e PPPs no Brasil
Concessões públicas no Brasil: impacto no desenvolvimento de infraestrutura
Nos últimos anos, as Concessões públicas e parcerias público-privadas (PPPs) no Brasil assumiram um papel de destaque como instrumento fundamental para o desenvolvimento de infraestrutura e a melhoria na prestação de serviços públicos. Impulsionadas por programas e políticas governamentais, essas concessões ganharam espaço em setores estratégicos da economia, como transporte, energia, saneamento e telecomunicações.
O país experimentou, nas últimas décadas, um crescimento significativo no número e na magnitude dos projetos de concessão. As rodovias Presidente Dutra e BR-116, os aeroportos Guarulhos (SP) e Galeão (RJ), além das concessões de saneamento em Alagoas e Rio de Janeiro, são exemplos de grandes ativos de infraestrutura concedidos à iniciativa privada. Esses projetos trouxeram investimentos vultosos, contribuindo para a modernização e expansão da infraestrutura brasileira.
Em 2023, o número de editais e parcerias público-privadas (PPP) atingiu o maior patamar da história, com 440 editais publicados. Isso representa um crescimento de 52% em relação a 2022 e um aumento impressionante de 1.090% em comparação com o número de editais de 10 anos atrás.
As primeiras concessões no Brasil estavam concentradas em ativos dos governos federal e estadual. No entanto, com avanços na capacidade técnica para a modelagem de contratos, alinhamento dos objetivos municipais com os modelos de PPPs e ações legislativas que oferecem maior segurança jurídica, essas iniciativas também estão crescendo no âmbito municipal. Setores como iluminação pública, resíduos sólidos e água/esgoto têm se destacado. Segundo o Radar PPP, o triênio de 2021-2023, mesmo faltando um ano para o fim dos mandatos atuais, já conta com 730 editais publicados, frente aos 550 do ciclo completo de 2017-2020.
Benefícios das concessões e PPPs para os Stakeholders
O crescimento das concessões e PPPs demonstra a percepção de valor positivo gerado para todas as esferas do poder público. A concessão da exploração de ativos para a iniciativa privada resolve dois desafios enfrentados pela administração pública:
- A incapacidade do governo de realizar os investimentos necessários para expandir o atendimento à população e modernizar os ativos.
- A necessidade de concentrar esforços em áreas prioritárias da gestão pública.
Os impactos dessas concessões e PPPs podem ser altamente positivos para todos os stakeholders:
- Poder público: melhora os serviços prestados à população por meio do destravamento de investimentos e modernização da operação, garantindo maior eficiência no cumprimento dos objetivos sociais.
- Setor privado: oferece oportunidades de investimento e diversificação de recursos.
- População: se beneficia de serviços públicos com maior eficiência, investimentos e modernização.
Distribuição de risco nos projetos de concessões e PPPs
Atualmente, os dois modelos mais adotados no Brasil são as concessões plenas e as PPPs. Nos editais de concessão plena, a receita proveniente da exploração comercial do ativo (tarifária e acessória) deve ser suficiente para financiar a operação, os investimentos necessários e garantir a rentabilidade dos investidores. Por outro lado, as PPPs recebem parte ou toda a receita diretamente das contraprestações do poder público, uma vez que a receita de exploração sozinha não é suficiente para a autonomia do ativo.
Nas concessões plenas, o risco da operação é transferido para as concessionárias, que são responsáveis por gerar a receita prevista. Já nas PPPs, há uma garantia de receita mínima por parte do poder concedente, mas isso expõe o projeto a maiores riscos financeiros e jurídicos, vinculados ao ente público.
Critérios para escolha do vencedor em uma licitação
Nos editais de concessões plenas, o vencedor geralmente é determinado pela empresa que oferece a maior outorga (valor pago pelo direito de exploração do ativo) ou o maior desconto sobre a tarifa base do serviço oferecido, podendo haver uma combinação de ambos. Para o poder público, a escolha da outorga proporciona uma infusão imediata de caixa, utilizada para alívio financeiro ou realocação de investimentos. Já o desconto na tarifa beneficia diretamente a população, que paga menos pelos serviços.
Nas PPPs, o critério mais comum é o maior desconto sobre a contraprestação oferecida pelo poder concedente.
Como são originados os projetos de concessão e PPP?
Os estudos para o lançamento de editais podem começar tanto pela iniciativa pública quanto privada, comumente através do Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI). Nessa fase, são coletados estudos de viabilidade, como modelos de negócio, projeções de demanda, receitas, OPEX¹, CAPEX², entre outros. Esses estudos podem ser usados total ou parcialmente na elaboração do edital de licitação.
Avaliação financeira dos projetos de concessão e PPP
Os projetos de concessão e PPP são avaliados financeiramente através de fluxos de caixa projetados no edital de licitação, considerando os custos operacionais (OPEX) e os investimentos em capital (CAPEX).
No exemplo citado, trata-se de uma concessão plena, com o critério de maior outorga oferecida. A outorga sugerida, de R$ 300 milhões, é dimensionada para alcançar uma meta que oferece aos investidores uma rentabilidade adequada ao risco do projeto. A Taxa Interna de Retorno (TIR), de 9,70% ao ano, representa a rentabilidade anual média do investimento ao longo dos 10 anos de operação. Esse retorno é definido pelo poder concedente (um input). Já o valor da outorga de referência é o output do estudo financeiro.
Os cálculos do exemplo, comumente adotados em editais de concessões públicas, se baseiam no Free Cash Flow to Firm (FCFF). O FCFF representa a geração de caixa disponível para acionistas e credores. A adoção desse método demonstra a intenção do poder público de transferir os benefícios e riscos da alavancagem para a concessionária privada, já que as projeções financeiras do edital desconsideram o fluxo de caixa de financiamento.
As estimativas financeiras presentes no edital são encaradas pelas empresas interessadas como um ponto de partida. Cada empresa realiza seus próprios estudos, considerando sua expertise no setor, otimização da operação, eficiência na implantação do CAPEX e capacidade de financiamento. No próximo artigo, abordaremos esse tema com mais detalhes.
¹ OPEX: Operational expenditure, referente aos custos e despesas da operação.
² CAPEX: Capital expenditure, referente aos investimentos necessários para a operação e maturação do ativo.